सक्षम स्थानिक प्रशासन
सक्षम स्थानिक प्रशासन!

आमच्या नगरात आम्हीच सरकार

आपलं गाव, आपलं शहर कसं असावं, कसं वाढावं हे ठरवता यावं म्हणून स्थानिक स्वराज्य संस्थांना निर्णय स्वातंत्र्य

भारत हा खरा छोट्या शासनव्यवस्थांचा देश. स्वातंत्र्यपूर्व काळामध्ये आणि त्या आधीही अनेक शतके भारतात इथल्या मातीमधून निर्माण झालेल्या, परंपरागत शासन व्यवस्था अस्तित्वात होत्या. त्यातीलच एक व्यवस्था म्हणजे पंचायत व्यवस्था. काळाच्या ओघात या व्यवस्था बदलत गेल्या. लोकसंख्या आणि शहरीकरण यावर त्या ग्रामपंचायती, पंचायत समित्या, नगरपालिका की महानगरपालिका हे ठरू लागलं. ७३व्या आणि ७४ व्या घटना दुरुस्तीने या संस्थांना संविधानिक दर्जा दिला. म्हणजेच, भारतीय संविधानाने या स्थानिक संस्थांना दर पाच वर्षांनी निवडणुका आणि स्थानिक पातळीवर काही निर्णय घेण्याचं स्वातंत्र्य देऊन नियमित केलं, त्यांना संविधानिक दर्जा दिला. मात्र आज या स्थानिक स्वराज्य संस्था खऱ्या अर्थाने स्वतंत्र नाहीत. स्थानिक लोक आपल्याला हवं तसं आपलं गाव, आपलं शहर वसवू, वाढवू, सूंदर करू शकत नाहीत.

हे सर्व करण्यासाठी या स्थानिक संस्थाना आपले निर्णय स्वत: घेण्याचं स्वातंत्र्य दिलं गेलं पाहिजे!

इथे खर्याय अर्थानी स्वराज्य नांदलं पाहिजे!

प्रश्नाचं स्वरूप


माझ्या शहरात बस असावी, BRTS असावी की मेट्रो असावी, यासाठी कोणी मला विचारतं का? नाही!

माझं शहर, माझा परिसर, कसा असावा यावर प्रत्यक्ष माझं नियंत्रण आहे का? नाही!

मी भरलेला कर कुठे जातो याचा मला पत्ता लागतो का? नाही!

माझ्या गावात योजना राज्य सरकार सांगतं, आणि पैसे केंद्र सरकार देतं, असं का?

पण कायद्यामध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्थांना बर्यापच प्रमाणात स्वयंनिर्णयाचे अधिकार दिले गेले आहे का? होय!

मग माझं, एका सामान्य नागरिकाचं त्यानं भरलेल्या कराच्या पैशावर नियंत्रण नाही, पैसा कोण देतो, तो कसा खर्च होतो याचा ठावठिकाणा नाही, असं का व्हावं?

एखाद्या गावात, शहरात कसा विकास व्हावा याचा निर्णय केंद्र सरकार घेतं. त्यामुळे या विकासाच्या केंद्रस्थानी असलेल्या माणसाचा विसर पडून शहरांचा, किंवा साधन-संपत्तींचा विकास असा अर्थ लावून सर्व नियोजन होतं. यामुळे माणूस माणसापासून तुटतो आणि सर्व सोयी असूनही 'विकास' होत नाही. माणसांना आपल्या शासनव्यवस्थेबद्दल काही वाटेनासं होतं. आपल्याला काय हवंय हे शासनाला कळत नाही, ही भावना बळावते. त्यामुळे परिस्थितीशी झगडत बसण्यापेक्षा इथून निघून जावं असं वाटतं. गावातून तरुण शहरांकडे धाव घेतात, गावं ओस पडतात. शहरातून तरुण अधिक आकर्षक पर्यायांच्या शोधात नवी क्षितिजे धुंडाळतात. माझं गाव माझं वाटेनासं होतं; माझं शहर माझं वाटेनासं होतं.

असं का होतं?


असं म्हणतात की काही मोठे बदल घडविण्यासाठी कुठेतरी फुलपाखराने आपले पंख फडफडले तरी पुरेसं असतं, त्या छोट्याश्या पंखांचा परिणाम मोठ्या बदलांमध्ये होतो. तसचं, मोठी गुंतागुंत सोडवायची असेल तर अचूक गाठ शोधावी लागते. तसचं काहीसं या प्रश्नाबद्दल आपल्याला म्हणता येईल. शासनव्यवस्थेमधल्या सगळ्यात छोट्या भागाला सामर्थ्य दिलं की आपले शासनव्यवस्थेमधले मोठे प्रश्न देखील हातावेगळे होऊ शकतात. आपल्या शासन व्यवस्थेमध्ये असलेल्या अनेक प्रश्नाचं मूळ हे स्थानिक संस्थाना हवे तसे अधिकार न मिळण्यात आहे. आपल्या सार्वजनिक व्यवस्था सुरळीत चालवायच्या असतील तर आपल्याला या स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या कार्यपद्धतीमध्ये मोठे बदल करण्याची गरज आहे.

१९९१ साली झालेल्या ७४व्या आणि ७३व्या घटनादुरुस्तींनी अनुक्रमे ग्रामीण आणि शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना काही अधिकार देऊ केले. या अधिकारांबरोबरच दर पाच वर्षांनी निवडणुका घेण्याची तरतूदही कायद्यात केली. पण कोणीही आपल्याकडे असलेली सत्ता दुसर्या ला सहजासहजी देऊ करत नाही. स्थानिक स्वराज्य संस्थांबद्दलही तसेच झाले.

स्थानिक स्वराज्य संस्थांना कायदे बनवण्याचे अधिकार नाहीत. कायदे जाऊ द्या, आपापल्या हद्दींमध्ये साधे साधे नियम बनवण्याचे अधिकारही नाहीत. एखाद्या ग्रामसभेने असं ठरवायला काय हरकत आहे, की गावात फक्त सेंद्रिय शेती करायची, किंवा गावात गुटखा खाणारा वा आपल्या बायकोला मारणारा भेटला की त्याला रु. ५००/- दंड होईल? किंवा एखाद्या महानगरपालिकेने शहर नियोजनाचा भाग म्हणूण आपल्या हद्दीत एका पटलीपेक्षा अधिक लोकसंख्या वाढू नये यासाठी काळजी का घेऊ नये? पुणे शहरात वाहतुक नियोजनाची गरज म्हणून दुचाकींची संख्या नियंत्रित करणे गरजेचे वाटले तर दुचाकींच्या वापरावर निर्बंध का येऊ नयेत? नाशिकच्या जनतेला जर आपल्या भागात एखादे उद्यान हवे असेल, तर ते स्वयंस्फूर्त वित्त उभारणीच्या सहाय्याने का बांधले जाऊ नये? शहर सुशोभीकरणाचे, रस्त्यावरच्या वाहतुकीचे, घरं बांधण्याच्या पद्धतीचे असे अनेक छोटे छोटे पण सामान्य माणसाच्या रोजच्या आयुष्यावर प्रभाव टाकणारे निर्णय महानगरपालिकेने का घेऊ नयेत?

चौकट क्र. १ - उदाहरण

स्थानिक स्वराज्य संस्था कशा प्रकारचे नियम करू शकतील? काही उदाहरणे.

सुचवलेल्या या बदलांमुळे शहरी व ग्रामीण स्थानिक स्वराज्य संस्थांना असे काही नियम करता येणार आहेत. हे नियम केवळ वरवरचे नसून त्याचा संबंध व्यापक शहर नियोजन आणि शहराबद्दलच्या मूलभूत कल्पना आणि अपेक्षांना पाठबळ देणारे असतील. उदाहरणार्थ, शहरांमध्ये दुचाकींचं वाढतं प्रमाण कमी करण्यासाठी आणि सार्वजनिक वाहतुकीला बळ देण्यासाठी दर महिन्याच्या १ तारखेला केवळ सम आकडा असणार्याण दुचाकी रस्त्यावर येतील आणि दर १५ तारखेला विषम आकडा असलेल्या दुचाकी रस्त्यावर येतील असा नियम करता येईल.

महानगरपालिकांना आपले अधिकार वापरायची सवय नाही, कारण त्यांना त्यांच्या नागरिकांवर आणि नागरिकांचा त्यांच्यावर विश्वास नाही. राज्य सरकार कायदे बनवतात आणि त्याची अंमलबजावणी करणे हे स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या हातात असते. त्या अंमलबजावणीसाठी आवश्यक ते नियम स्थानिक स्वराज्य संस्था बनवू शकतात. मात्र कारभाराबाबत काही विशिष्ट कायदे बनवायचे असल्यास स्थानिक स्वराज्य संस्थांना आज ते अधिकार नाहीत.

संविधानात केंद्र व राज्य शासनांसाठी विषयांची यादी असली तरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांसाठी मात्र तशी विषयांची यादी नाही. केंद्र व राज्य शासनाव्यतिरिक्त स्थानिक स्वराज्य संस्थांनी काय कामे करावी याची यादी ७३व्या आणि ७४व्या घटना दुरुस्तीने संविधानात अंतर्भूत करण्यात आली आहे, पण त्या कामांबद्दलचे निर्णय घेण्याचे संपूर्ण स्वातंत्र्य या स्थानिक स्वराज्य संस्थांना देऊ केलेले नाही.

महत्वाच्या कल्पना


  • स्थानिक स्वराज्य संस्थांना आपल्या भागात स्थानिक विषयांवरचे निर्णय घेण्याचे स्वातंत्र्य
  • स्थानिक स्वराज्य संस्थांना आर्थिक स्वायत्तता, म्हणजेच स्वत:चे वित्त स्वत: उभे करण्याचे स्वातंत्र्य

कार्यक्रम


निर्णय घेण्याचे अधिकार - स्थानिक स्वराज्य संस्थांना आपल्या भागात स्थानिक विषयांवरचे निर्णय घेण्याचे स्वातंत्र्य

स्थानिक स्वराज्य संस्थांना अधिकाधिक स्वायत्तता, सत्तेचे विकेंद्रीकरण हा शासनव्यवस्था सुधारण्याच्या प्रक्रियेतला सर्वात महत्वाचा टप्पा आहे.

आज केंद्रीय पातळीवर संसद आणि राज्य पातळीवर विधानमंडळे यांना कायदेमंडळाचा दर्जा आहे. म्हणजेच कायदे बनवण्याचा अधिकार आहे. अशाच प्रकारचा अधिकार स्थानिक स्वराज्य संस्थेला मिळेल; तर भारतातील शासनव्यवस्था खर्याआ अर्थाने तीन स्तरीय होईल. स्थानिक स्वराज्य संस्था आपापल्या अधिकार क्षेत्रापुरते काही नियम तयार करू शकतील. त्या खर्या अर्थाने 'स्वराज्य' संस्था बनतील.

माझं शहर कसं असावं? माझ्या शहरात मेट्रो असावी की बस व्यवस्था? माझ्या परिसरात ३ हून अधिक मजल्यांच्या इमारती बांधल्या जाव्यात की कसे? या सर्व प्रश्नांच्या बाबतीतले निर्णय घेताना प्रत्येक नागरिकाचा सहभाग असेल. या निर्णयांवरचे आपले मत प्रत्येक नागरिक आपापल्या परिसरातील वॉर्ड सभेत किंवा ग्राम सभेत उपस्थित राहून मांडू शकेल. आणि सर्वांनी मिळून घेतलेला निर्णय अमलात आणला जाईल.

आज वस्त्या / नगरे / शहरे जर टिकायची असतील, रहावेसे वाटावे अशी ठिकाणे जर बनायची असतील तर अशा प्रकारच्या सहभागी शासनव्यवस्थेला पर्याय नाही.

स्थानिक स्वराज्य संस्थांना काही विषयांवर नियम बनविण्याचे पूर्ण अधिकार असतील (बॉक्स पहा). राज्य शासन स्थानिक स्वराज्य संस्थांना काही ढोबळ ठोकताळे ठरवून देईल. उदाहरणार्थ, शहरातील १००% सांडपाण्यावर प्रक्रिया व्हायला पाहिजे. पण ही प्रक्रिया कशी करायची याचे नियम व पद्धती मात्र स्थानिक प्रशासन ठरवू शकेल.

स्थानिक स्वराज्य संस्था या विषयांवर नियम बनवू शकेल.

स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे विषय-

  • अर्थसंकल्प, आर्थिक व्यवहार, वित्त उभारणी
  • शहर नियोजन
  • आरोग्य
  • शिक्षण
  • पाणीपुरवठा
  • पोलीस व सार्वजनिक सुरक्षा
  • सार्वजनिक वाहतूक
  • अग्निशमन यंत्रणा
  • पर्यावरण व उद्याने (सर्व प्रकारचे प्रदूषण)
  • घनकचरा व्यवस्थापन
  • साडपाणी प्रक्रिया व व्यवस्थापन
  • रस्ते, फुटपाथ, सायकलसाठी रस्ते, पूल, दिवाबत्ती इ.
  • विधी व न्याय
  • अतिक्रमण
  • क्रीडा
  • भूमी अभिलेख, वापर व बांधकाम परवानगी
  • सर्व प्रकारची नैसर्गिक संसाधने, त्यांबद्दलचे सर्व निर्णय
  • अभिलेख (जन्म-मृत्यू, विवाह नोंदणी)
  • सांस्कृतिक (नाट्यगृहे, सांस्कृतिक कार्यक्रम, भाषा)
  • वीजपुरवठा
  • सार्वजनिक सोयी सुविधा (कत्तलखाने, चर्मोद्योग, स्मशानभूमी, ग्रंथालये, विरंगुळा केंद्रे, वृद्धाश्रम, अनाथालये, पाळीव प्राणी, बाजार-मंडई इ.)
  • माहिती तंत्रज्ञान
  • झोपडपट्टी पुनर्वसन
  • अन्न व भेसळ
  • महिला व अल्पसंख्याक कल्याण

अशा पद्धतीने बहुतांश विषय हे स्थानिक पातळीवर सुपूर्त केले तर स्थानिक नागरिकांचा शासनव्यवस्थेतला सहभाग वाढेल आणि पर्यायाने शासनव्यवस्था सुधारायला मदत होईल. आपल्यासाठी कोणीतरी दिल्ली किंवा मुंबई मध्ये निर्णय घेत आहे असे न वाटता लोकसहभाग वाढवायचा असेल तर निर्णय घेण्याच्या अशा विकेंद्रीकरणाला पर्याय नाही.

स्थानिक स्वराज्य संस्थांमध्ये शहरी आणि ग्रामीण असे दोन भाग पडतात. हे लक्षात घेऊन सुचवलेल्या उपाययोजना प्रत्यक्षात आणण्यासाठी संसदेत संबंधित कायद्यांमध्ये घटनादुरुस्ती करून केंद्र – राज्य व संयुक्त या याद्यांमध्ये बदल करावे लागतील. तसेच, स्थानिक स्वराज्य संस्थांना नियम बनविण्याचा दर्जा देण्याची सुधारणाही करावी लागेल. या नियमांमध्ये राज्य सरकार किंवा केंद्र सरकार यांच्यापैकी कोणाचाच हस्तक्षेप असणार नाही, ही बाब ठासून सांगायला हवी! त्यानंतर स्थानिक स्वराज्य संस्थांची चौथी यादी तयार करून घटनेमध्ये समाविष्ट करावी लागेल.

आर्थिक स्वायत्तता - स्थानिक स्वराज्य संस्थांना आर्थिक स्वायत्तता, म्हणजेच स्वत:चे वित्त स्वत: उभे करण्याचे स्वातंत्र्य

कोणतीही शासकीय संस्था जोपर्यंत आर्थिक बाबतीत आत्मनिर्भर होत नाही, तोपर्यंत ती प्रभावी कारभार करू शकत नाही. भारताच्या सर्व स्थानिक स्वराज्य संस्था सध्या आपला कारभार करण्यासाठी मोठ्या प्रमाणात राज्य सरकार आणि केंद्र सरकारच्या काही योजनांवर विसंबून असतात. ही आर्थिक गरज भागवण्यासाठी या स्थानिक संस्था कोणतेही निर्णय संपूर्ण जबाबदारीने घेऊ शकत नाहीत. कारण त्या आपल्या प्रत्येक निर्णयाच्या अंमलबजावणीसाठी राज्य किंवा केंद्रावर अवलंबून राहतात.

म्हणूनच जोपर्यंत भारतीय राज्य घटना या संस्थांना आर्थिक स्वातंत्र्य देत नाही तोपर्यंत आपली विकेंद्रित लोकशाही पद्धत आपले नियोजित उद्दिष्ट साध्य करू शकणार नाही. सद्यस्थितीत केंद्रसरकार आणि राज्यसरकार यांच्याकडून स्थानिक स्वराज्य संस्थाना मोठ्या प्रमाणात निधी उपलब्ध होत असल्यामुळे ही सरकारे स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे 'पालक' असल्याची भावना सर्व पातळीवरच्या लोकप्रतिनिधी आणि प्रशासनासह नागरिकांमध्येही बळावते. ही केंद्राकडे झुकलेली व्यवस्था मुळात व्हॉइसरॉय लॉर्ड कर्झनच्या धोरणाचा भाग होती. १०० वर्षांपासून तयार झालेली ही मानसिकता पूर्णपणे बदलून विकेंद्रित लोकशाही यशस्वीपणे रुजवण्यासाठी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना आर्थिक स्वायत्तता देणे अनिवार्य आहे.

सध्याच्या कर व्यवस्थेनुसार केंद्र सरकार काही कर लागू करून ते वसूल करते. राज्य सरकार काही गोष्टींवर कर वसूल करते. असेच अत्यल्प बाबींवर कर वसूल करण्याचे अधिकार स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे आज आहेत. पण जर आपण अधिकाधिक अधिकार स्थानिक संस्थांना देणार असू, तर यासाठी महसूलही या संस्थानीच मिळवला पाहिजे. वरील दिलेल्या २३ विषयांवर कोणत्याही प्रकारचे कर लावण्याची, आणि तो गोळा करण्याची मुभा स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे असायला हवी.

महाराष्ट्र राज्यात सर्व कर रद्द होऊन केवळ एकच कर, म्हणजेच 'वस्तू व सेवा कर' (GST) लागू होईल असं आम्ही सुचवलं आहे . हा कर गोळा करण्याची जबाबदरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे अंतिमत: असावी, व कराचा अधिकाधिक भाग स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडेच रहावा असंही आम्हाला वाटते. तसं झाल्यास स्थानिक स्वराज्य संस्था आर्थिकबाबतीत अधिक सक्षम व खर्याे अर्थ्याने स्वावलंबी होतील. हे टप्प्या-टप्प्याने प्रत्यक्षात कसे आणायचे या विषयी सविस्तर याच विकास आराखड्यात इतरत्र लिहीले आहे.

यामध्ये केंद्र व राज्य शासन स्थानिक स्वराज्य संस्थांना निधी देत नसून उलट स्थानिक स्वराज्य संस्था केंद्र व राज्य शासनांना निधी देऊ करत आहे. एकाअर्थी त्यांचे पालकत्वच स्वीकारत आहे.

तळटीप


  • गडचिरोली जिल्ह्यातील मेंढा लेखा गावाच्या आदिवासींनी दिलेली ही घोषणा आज सर्वमान्य झाली आहे आणि अनेकांनी ती उचलूनही धरली आहे!
  • पहा – याच विभागातले राज्याच्या कर धोरणाविषयीचे टिप्पण